De voorstelling April zet de (on)macht van diplomaten in de verf. In juli 1990 sprak de Amerikaanse ambassadeur in Irak, April Glaspie, nog met de Iraakse president Saddam Hoessein, luttele dagen later valt Irak buurland Koeweit binnen. De niet te onderschatten invloed van diplomaten op de loop van de geschiedenis en de vaak onvermijdelijke escalatie van woorden tot conflict zijn ook in het boek en de docuserie Corps Diplomatique een rode draad. Diplomaten blijven doorgaans op de achtergrond, maar in de coulissen van de macht hebben zij veelal de touwtjes strak in handen. “Zonder diplomaten was ik niets”, zegt een voormalig minister.

Geen job die meer begeestert dan die van diplomaat. Ach ja, spion of piloot, dat spreekt ook tot de verbeelding. Maar dan denk ik steeds aan fictieve personages à la James Bond of Maverick uit Top Gun. Het werk van een diplomaat: dat is levensecht, bloedserieus én gehuld in een waas van mysterie. Al is de perceptie van de stiel vaak vertroebeld door het clichébeeld van een man op een cocktailparty in een ver land, glas whisky in de ene hand, dikke sigaar in de andere. Mijmerend over de geopolitieke situatie wereldwijd. Tijdens het schrijven van het boek Corps Diplomatique en het maken van de gelijknamige docuserie over de Belgische diplomatie, ging ik op zoek naar de wondere wereld àchter ‘les clichés diplomatiques’.

Het verhaal van April Glaspie en Saddam Hoessein doet me onvermijdelijk denken aan de tweede Irakoorlog, zo’n dertien jaar later. In Corps Diplomatique heb ik gereconstrueerd hoe Belgische diplomaten een hoofdrol speelden vanuit de achterkamers van de macht in het verzet tegen een nieuw gewapend conflict in Irak. 

Na het verstrijken van een ultimatum - met onder meer de eis tot aftreden van Saddam Hoessein - lanceert het Pentagon een precisieaanval op Bagdad. Amerikaanse en Britse troepen bombarderen militaire doelen. Ook Iraakse stellingen in het zuiden komen in het vizier. De Irakoorlog is begonnen. Het is 20 maart 2003.

“Voor mij was de inval een politieke staatsgreep van de VS, een onzinnige oorlog”, vertelt Louis Michel, op dat moment minister van Buitenlandse Zaken, in Corps Diplomatique. Hij herinnert zich ook dat de Britse premier Tony Blair een zogenaamde studie gebruikte die eigenlijk een studententhesis was om zaken aan te tonen die een oorlog zouden rechtvaardigen. Dat leek nergens naar. “Daarom hebben wij ons als klein landje België verzet tegen deze oorlog”, aldus Michel.

George Bush not amused

Enkele weken voor de start van de invasie in Irak stelt België een eerste daad van rebellie. Samen met Frankrijk gebruikt ons land een veto tegen de militaire planning voor hulp aan Turkije in het geval van een oorlog met Irak. De VS ijveren dan al weken voor het sturen van luchtafweerraketten en Awacs-vliegtuigen naar Turkije. Volgens de Amerikaanse Defensieminister Donald Rumsfeld is het gedrag van België “een schande”. Minister van Buitenlandse Zaken Colin Powell schrijft een brief waarin hij zegt dat hij “ontzettend teleurgesteld” is in België. Alsof dat nog niet genoeg is, laat een adviseur van het Witte Huis weten aan de regering dat de president George Bush “not amused” is.

De Belgische permanente vertegenwoordiger bij de NAVO, wijlen Dominique Struye de Swielande, probeert Michel tot voorzichtigheid aan te manen. “Tevergeefs”, zegt Michel. “Mijn besluit stond vast: we konden niet betrokken raken bij de oorlog in Irak.”

Drie dagen voor de start van de Irakoorlog is Louis Michel te gast in de tv-studio van RTBF. Het opbod tussen de MR-minister en minister van Defensie André Flahaut (PS) bereikt stilaan een hoogtepunt. Michel steekt Flahaut links voorbij. “Als de VS Irak aanvallen zonder resolutie van de VN, dan stellen ze zich buiten de wet”, zegt Michel bij RTBF. “Dus is er geen enkele reden om handlanger te worden van de VS in een oorlog waarvan ze aanstoker zijn.” 

Kabinetschef en topdiplomaat Johan Verbeke valt net niet uit zijn zetel wanneer hij zijn minister bezig hoort. “Vervloekt, dat had ik niet met hem afgesproken”, zegt hij tegen zijn vrouw. Verbeke had Michel opgedragen diplomatische taal te spreken.

In dezelfde tv-studio zegt Flahaut “dat België in geval van een eenzijdig Amerikaans optreden zijn luchtruim voor militaire transporten zal sluiten”.

Frans van Daele, ambassadeur in Washington DC , krijgt van de regering een dwingende opdracht. Hij moet het Amerikaanse State Department meedelen dat België geen VS-troepen en militair materiaal meer zou doorlaten via de haven van Antwerpen. “Ik liet Brussel weten dat we dan zware Amerikaanse reacties riskeerden”, vertelt van Daele. Na intensief overleg liet premier Verhofstadt aan van Daele weten dat hij de boodschap mocht bijsturen. Overvluchten van militair materieel zouden geen probleem zijn. Nog iets later beseft de regering dat ze té hoog spel speelt. Er is geen andere keuze dan de internationale verplichtingen nakomen en militaire transporten toelaten. 

“De regering heeft toen misschien een paar schoonheidsfoutjes begaan”, zegt Verbeke. “De poging om het militair materieel tegen te houden was een tactische vergissing. Wij konden heel goed ons principieel standpunt behouden, maar dit soort prikjes was eigenlijk overbodig.” Het heeft de Amerikaanse reactie alleen maar verscherpt.

Massavernietigingswapens

De manier waarop Verhofstadt, Flahaut en Michel hun boodschap brengen is ook weinig diplomatisch. “Iedereen zingt zoals hij gebekt is”, zegt Verbeke. “Michel had een heel directe stijl. Met zijn oratorisch vermogen maakte hij indruk. Terwijl wij diplomaten soms een beetje meer omfloerst met concepten rondgaan en wat eufemismen gebruiken.”

Toch probeert Verbeke zijn minister in de goede richting te sturen. Een goede adviseur is iemand die zijn minister niet naar de mond praat, is zijn adagium. Een minister tegenspreken doe je natuurlijk niet in aanwezigheid van anderen. De minister heeft ook zijn ego. Dus dat soort adviezen gaf Verbeke altijd ’s avonds na zeven uur wanneer het kabinet was leeggelopen op de minister en zijn topadviseur na.

Louis Michel kan zich de pogingen van zijn kabinetschef om hem diplomatieke skills bij te brengen nog goed herinneren. “Ja, hij heeft zijn best gedaan, maar het was niet zo succesvol. Hij kende me heel goed, wist wat mijn tekortkomingen waren en wat de risico’s waren als ik het woord nam. Verbeke heeft veel werk met mij gehad omdat ze iedere keer bang waren dat ik een beetje te hard, te radicaal of te vierkant zou zijn.”

De VS blijven intussen hun uiterste best doen om oorlogsargumenten aan te dragen. Irak zou in het bezit zijn van massavernietigingswapens, het land zou het internationale terrorisme en Al Qaida steunen, Saddam Hoessein zou zijn bevolking onderdrukken… 

“Wanneer er wisselende motivaties zijn voor een actie, dan moet je als diplomaat op je hoede zijn”, zegt Verbeke. “Dan kan je vermoeden dat het niet goed in elkaar zit. Je kon aanvoelen dat de VS aan opportunistische phishing deden om te zien welk argument de doorslag kon geven.”

Voor Verbeke is hier het onderscheid tussen a war of necessity en a war of choice van belang. “Een noodzakelijke oorlog die gefundeerd en gelegitimeerd is, bij voorkeur een machtigingsresolutie heeft gekregen in de Veiligheidsraad, is een goede oorlog. De andere zijn the wars of choice.” En dat was duidelijk het geval met de Irakoorlog waar de bottom line was dat Bush junior democratie en mensenrechten wou exporteren.

Ondanks het verzet van België, Frankrijk, Duitsland en andere landen krijgt Bush een ‘coalition of the willing’ op de been. Naast Groot-Brittannië steunen nog dertig andere landen openlijk de strijd in Irak. Onder meer Denemarken, Italië, Polen en Nederland geven minstens politieke steun aan de Amerikanen.

Oorlog was te voorkomen

“Had Europa het gewild, als het wat moediger was geweest en wat meer eensgezind, dan had het de oorlog in Irak kunnen voorkomen”, zegt Louis Michel vandaag. Het had daar waarschijnlijk veel internationale erkenning voor gekregen. En het zou de VS uiteindelijk veel beter hebben geholpen. Dat is Michels overtuiging. “We betalen nog steeds voor de rampzalige neveneffecten van deze oorlog.”

“Het conflict heeft het terrorisme gevoed”, zegt Verbeke. “De Iraakse staat is geïmplodeerd. En Iran werd in de geopolitieke context van het Midden-Oosten sterker. Maar dan heb je nog de gevolgen van de gevolgen. Het terrorisme heeft geleid heeft tot Daesh, IS. Het kalifaat in Syrië zette druk op de Syrische bevolking met een exodus naar buurland Turkije, van Turkije naar Griekenland, van Griekenland naar de Balkan en zo een infiltratie in Europa.”

De eerste fase van de Irakoorlog zal uiteindelijk niet lang duren. Begin mei 2003 verklaart president Bush aan boord van een Amerikaans vliegdekschip dat de oorlog is afgelopen. Achter hem hangt een spandoek. Mission Accomplished.

Voor België start een andere missie: de plooien weer gladstrijken na het verzet tegen de Irakoorlog. Ambassadeur van Daele speelt in Washington DC een cruciale rol. “Door lastig te doen heb je een soort van tegengeloofwaardigheid opgebouwd die je later kan verzilveren”, vertelt hij. Deuren gaan opnieuw open en gesprekken zijn weer mogelijk. In september 2003 volgt een hartelijke ontmoeting tussen ambtgenoten Colin Powell en Louis Michel in het Egmontpaleis. De diepe crisis tussen België en de VS is dan definitief voorbij.

Politici zijn niets zonder diplomaten

Het gebeurde wel vaker dat minister Michel het bont maakte op het publieke forum en dat diplomaten achteraf de brokken moeten lijmen. Michels forse parler vrai veroorzaakt ook in 2000 accidenten. Zijn uitspraak dat Belgen maar beter niet meer in Oostenrijk gaan skiën nadat de extreemrechtse FPÖ van Jörg Haider er aan de macht komt, betreurt Michel intussen. “Ik heb spijt dat ik over dat skiën ben begonnen. Ik had het zo niet mogen formuleren, maar ik voelde het gevaar van de opkomst van populistische partijen wel aan.” De diplomatieke gevolgen van zijn uitspraak heeft Michel lang moeten dragen. “De Oostenrijkse kanselier die met het FPÖ van Haider een coalitie vormde, wou mij de hand niet meer schudden.” Maar uiteindelijk krijgen de diplomaten de relaties tussen beide landen terug op het juiste spoor.

Politici en diplomaten zijn zoals Bert en Ernie van Sesamstraat. Ondanks een meningsverschil nu en dan kunnen ze niet zonder elkaar. Hun karakters zijn verschillend, maar dat staat een goede verstandhouding niet in de weg.

Herman Van Rompuy koos Frans van Daele en later Didier Seeuws als zijn kabinetschef toen hij voorzitter werd van de Europese Raad omdat hij wist dat deze topdiplomaten van goudwaarde waren. Op aanraden van van Daele deed Van Rompuy in de aanloop naar iedere Europese Raad een beroep op het comité van de permanente vertegenwoordigers bij de EU, zeg maar de EU-ambassadeurs. Zij bleken een belangrijke bron van informatie en doorgeefluik richting eigen hoofdstad. Het is omdat van Daele er zelf jarenlang heeft gefunctioneerd dat hij wist hoeveel die EU-ambassadeurs waard zijn. Ook op de kabinetten van ministers werken heel wat diplomaten, vooral, maar zeker niet alleen, op dat van de minister van Buitenlandse Zaken.

Toen hij in 1999 minister van Buitenlandse Zaken werd, vroeg Michel aan premier Jean-Luc Dehaene (CD&V) welke de beste diplomaten waren. Dehaene lachte. “Dat zijn christen-democraten. Die ga je toch niet voor jou laten werken?” Maar Michel wou alleen maar de beste diplomatieke adviseurs.

“Ik was nooit eerder actief geweest in de arena van de internationale politiek”, vertelt Louis Michel. “Ik heb dan ook alles geleerd van ervaren diplomaten.” Zijn eerste politieke daad als minister was de samenstelling van een pluralistisch politiek kabinet. Nooit heeft hij daar spijt van gehad. Hij kreeg tientallen kandidaturen van partijgenoten. Maar alleen maar liberalen aanwerven zou zijn doodvonnis geweest zijn als minister. Hij werkte dus nauw samen met diplomaten van CVP-, PSC-, SP- en zelfs van groene signatuur. Eén voor één bijzonder bekwaam en loyaal. “Zonder hen was ik niets”, zegt Michel. “Alle bemiddelingen die ik in Afrika heb kunnen doen zijn te danken aan hen. De rol die we op Europees niveau hadden, was te danken aan het succesvolle Belgische voorzitterschap van de EU, voorbereid door uitmuntende diplomaten.”

Policy shaping

Diplomaten zien de zaken vaak anders dan politici. Europees Commissievoorzitter Donald Tusk geeft begin 2019 een speech die zelfs zijn medewerkers verrast doet opkijken. “Ik vraag me af hoe die speciale plek in de hel eruit ziet voor zij die de brexit hebben gepromoot, zonder zelfs maar een schets van een plan om het veilig uit te voeren.” Tijdens het opstellen van de tekst was de suggestie aan Tusk om een vergelijking te maken met de bus uit de leave-campagne. Daarop stond dat Groot-Brittannië wekelijks 350 miljoen pond zou uitgeven aan de EU. Dat bleek fel overdreven. In zijn uiteindelijke speech liet Tusk dat verhaal links liggen en haalde hij fel uit naar de brexiteers. Iets minder diplomatisch dus.

Een politicus moet instant kunnen scoren. Een diplomaat kan heel veel in stilte voorbereiden zonder daarmee naar buiten te moeten komen. Een diplomaat maakt voor politici mogelijk om te scoren, maar hij moet dan wel het succes aan de politicus kunnen laten. Een diplomaat adviseert, een minister realiseert. Daar ligt het verschil.

“Een goede diplomaat durft toch een stap verder gaan”, zegt topdiplomaat Johan Verbeke. “Je moet ook beleidsaanbevelingen durven doen: the policy shaping. The policy making, dat is voor de minister. Maar je kan als diplomaat verstandige aanbevelingen doen op basis van je situationele analyse. Zes opties, daar help je uw minister niet mee. Een hoofdoptie en een alternatief. Dat is policy shaping.”

De ene hard werkend op de achtergrond, de andere gretig weglopend met de pluimen. Maar in het Belgische systeem is nog wel ruimte voor een ambassadeur om initiatieven te nemen. Herman Van Rompuy: “Een diplomaat moet werken binnen een politiek kader dat hij zelf niet bepaalt. Eens het raam vastligt, start de creativiteit en de savoir-faire van de diplomaat.”

- Bart Aerts